Информация и анализ – Портал Таксопорт
Сформулирована и 13-го июля с.г. выставлена на обсуждение на Официальном Сайте ПСТУ новая, уже пятая за последний год редакция законопроекта, которым в очередной раз предлагается изменить нормативно-правовое поле деятельности такси и перевозок по заказу легковыми автомобилями в Украине. Однако и увы, новая редакция так и осталась в рамках старой и неполной концепции, имеющей очевидные коррупционные риски.
Скачать полный текст документа, а так же, ознакомиться с его положениями, имеющими отношение к деятельности по оказанию услуг перевозок легковыми автомобилями, можно по этой ссылке:
ссылка на первоисточник документа
Аналитический комментарий Таксопорта
На наш взгляд, стоит в первую очередь обратить внимание на следующее аспекты предложенного законопроекта:
1. Регулирование доступа на рынок перевозок и ИДС-сервисов
Законопроектом предлагаются некие «разрешительные карточки» с ограниченной зоной действия, оформляемые структурными подразделениями местных органов самоуправления, причём, как для автомобилей такси, так и для легковых автомобилей, используемых для перевозок по предварительным письменным договорам, и такие же «разрешительные карточки» для деятельности информационно-диспетчерских служб.
Нельзя не заметить, что предлагаемое местное «карточное регулирование», отменяя чётко прописанный в законодательстве лицензионный регуляторный механизм для перевозчиков, вводит для них и для ИДС-бизнеса «карточный допуск» на рынок, который не опирается на профильный для подобных разрешительных документов Закон Украины «О разрешительной системе». А ведь задачами именно этого Закона являются обеспечение прозрачности любого местного разрешения и процедуры его оформления. Складывается впечатление, что авторы проекта просто не знакомы с документом, столь важным для формирования региональных механизмов регулирования хозяйственной деятельноти.
Ведь в предлагаемых в проекте нормах нет ни слова ни о сроке действия карточек, ни об их стоимости, ни о полном перечне оснований для их аннулирования или отказа в оформлении, и т.д. А тогда о каком-либо квотировании или другом явном ограничении количества таких карточек можно не вспоминать. Оставляя уточнение одной части перечисленных выше ключевых моментов на последующие подзаконные акты, а другой их части – на решения местных органов власти, и оставляя Глававтотрансинспекцию единственным контролёром для отрасли, можно и без квотирования сохранить достаточные возможности для «ручного управления» допуском на рынок перевозок и функционирования на этой основе псевдо-бизнесовых и коррупционных схем. Что не может не вызывать крайнюю тревогу.
Особо обращает на себя внимание предложение подобными местными разрешениями с ограниченной одним населённым пунктом зоной действия «окарточить» в т.ч. перевозчиков, легковыми авто по письменным договорам, что может серьёзно сузить их возможности для открытого бизнеса и резко ограничить их допуск на легальный рынок. По нашему мнению, такое предложение вообще не дружит с законодательством. Ведь предлагаемые ограничения противоречат основным принципам хозяйствования, в частности, свободе предпринимательской деятельности и свободному движению товаров и услуг по территории страны, изложенным в Главе 6 Хозяйственного кодекса Украины.
Перевозки по письменным договорам – это не такси, они имеют все признаки фрахта транспортных средств (Статья 912 Гражданского Кодекса Украины). Ограничивать фрахт легковых автомобилей узко-местными разрешениями с сомнительной доступностью, непонятным сроком действия и неясными основаниями аннулирования или отказа в выдаче – вот так «дерегуляция»…
Здесь уместно сослаться на опыт соседей – в аналогичном Законе, недавно принятом в Российской Федерации, фрахт легковых автомобилей чётко выделен отдельной строкой, введены нормы, которые не позволяют смешивать его с перевозками на такси, но по этому виду деятельности никакое специальное регулирование органами местного самоуправления не планируется. Так неужели Украина – место для испытаний «велосипеда с квадратными колёсами»?
Отдельно стоит отметить предложение карточками разрешать деятельность информационно-диспетчерских сервисов. Заметьте, не предлагается лицензионный регуляторный механизм, не предлагается и какое-либо разрешение на начало хозяйственной деятельности, или введение в эксплуатацию диспетчерского пункта, которые могли бы базироваться на том же Законе «О разрешительной системе». Вместо этого предлагается «карточка» с такими же неопределёнными в законе ключевыми положениями (цена, срок действия, основания выдачи/отказа) и правилами оформления/изъятия, как и для перевозчиков легковыми авто. И контролёр для ИДС-бизнеса тот же – Глававтотрансинспекция.
Так что последует в случае принятия таких предложений? Глобальное «ручное управление» чужой хозяйственной деятельностью как в перевозках легковым автомобильным транспортом, так и в услугах ИДС-сервисов?
2. Контроль на рынке перевозок
Законопроект содержит положения, устанавливающие жёсткие штрафные санкции за нахождение на линии автомобилей «не такси» с элементами оборудования такси или нанесённой на них текстовой или другой рекламной информацией любого рода. Вместе с тем, предлагаются огромные (до 3000 необлагаемых налогом минимумов) штрафы за нарушения в сфере информационно-диспетчерских услуг.
Однако такая серьёзная административная ответственность не предполагает сколь-нибудь действенную результативность. Ведь право выявлять таковые нарушения и выносить решения о наложении санкций закрепляется исключительно в компетенции контролирующего органа по линии Мининфраструктуры, т.е. сегодняшней ГАТИ, не имеющей ни достаточного персонала инспекторов, ни дорожно-патрульных подразделений с необходимым для эффективного контроля суточным графиком несения службы, и вообще – не наделённой правом каким-либо образом контролировать автомобили и деятельность частных лиц, не являющихся предпринимателями.
Опыт последних лет показывает, что силами ГАТИ рынок легковых автомобильных перевозок отрегулировать не удаётся, а местами с участием её чиновников формируется такое «местное регулирование», что даже разоблачительные публикации в СМИ не способны повлиять на восстановление законности и порядка. Пример последнего года: расследование относительно должностных лиц Территориального управления Глававтотрансинспекции во Львовской области от телеканала ZIK. Можно только дополнить, что с момента выхода в эфир этого журналистского расследования прошло уже более пяти месяцев, а никаких перемен в «местном регулировании» рынка перевозок на такси не только не заметно, но, по-видимому, их и не планируется…
Если не озадачить системным контролем над присутствием на линии автомобилей с опознавателями такси подразделения Госавтоинспекции (которые подчинены не Мининфраструктуры, а Министерству внутренних дел и фактически являются единственным постоянно присутствующим на дороге контролирующим органом) и не откорректировать штрафные санкции за незаконные перевозки и опознаватели, в т.ч. в отношении частных лиц, в сторону их соответствия нарушениям ПДД, например, эксплуатации транспортных средств с неисправностями, с которыми запрещено всякое движение, с применением дополняющей административной меры пресечения в виде ареста транспортного средства с постановкой его на штрафплощадку, то в очередной раз формальная жёсткость закона окажется скомпенсирована необязательностью его исполнения, к большому удовольствию тех, кто, пользуясь такой необязательностью, уже научился эффективно получать доход.
Опять уместно сослаться на опыт соседей: в том же Российском Законе именно подразделения ГАИ уполномочены наводить порядок на рынке такси. Ну а у нас – у нас опять предлагают ехать на «квадратных колёсах»…
3. Информационно-диспетчерские сервисы
В законопроекте ИДС наконец получают своё определение, права и обязанности. Однако, в предлагаемых положениях сохранилась двуликость этого вида бизнеса, совершенно не уместная для законодательства, где важна чёткость и недвусмысленность. Ведь с одной стороны ИДС-бизнес хочет иметь законодательно закреплённые права организатора рынка перевозок вместе с полномочиями по ценообразованию и установлению стандартов качества услуг на нём, а с другой – оставаться просто посредником, получающим за свои услуги проценты от дохода перевозчика, при минимальном количестве реально выполняемых обязанностей. А лучше – вообще без таковых.
В результате, начиная с определения информационно-диспетчерских услуг, которые прямо тут же в тексте определения оказываются «диспетчерским управлением» (так управление, или всё-таки услуги), в положениях, касающихся ИДС, имеет место двойственность, выражающаяся в первую очередь несоответствием прав и обязанностей в отношениях ИДС с перевозчиком (а именно с ним ИДС заключает хозяйственный договор, в соответствии с которым получает доход). В этом тандеме, оказывается, для ИДС в законопроекте предусмотрены только права, однако отсутствуют обязанности, а для перевозчика – нет прав, несмотря на то, что у него есть очевидная обязанность – платить.
Наверное, чтобы такой дисбаланс не так бросался в глаза, в тексте законопроекта оказываются прописанными некие фиктивные ответственности ИДС перед заказчиком услуги перевозки. Однако, без хозяйственного договора между ИДС и заказчиком услуги перевозки, без получения услуги таким заказчиком от ИДС и оплаты за неё – невозможно установить ни факт наступления какой-либо ответственности, ни источник её обеспечения, ни формы и размеры возмещения ущерба. Потому в отношении заказчика услуги перевозки у посредника, имеющего договор с перевозчиком не может быть никаких законом установленных обязанностей и ответственности. Такая норма в тексте закона была бы совершенно неработоспособна.
Очевидно и этот раздел законопроекта требует полного переформатирования на основе чёткой концептуального определения сути бизнеса ИДС.
Если ИДС – это просто посредническая услуга, то ей вообще не место в законопроекте об автомобильных перевозках. Кстати, именно так решил проблему российский законодатель. В их Законе нет ни слова о диспетчерских службах. А если ИДС – организатор рынка перевозок с правами по ценообразованию и формированию стандартов качества, то это никак не может быть посредник, это даже не может быть бизнес, поскольку речь идёт о регуляторных функциях в отношении другого бизнеса. Такой функционал может быть либо у органа власти, либо у саморегулируемых организаций перевозчиков. Которых у нас нет, и возможное возникновение которых очень не нравится сегодняшнему ИДС-бизнесу. В свете положений, изложенных в законопроекте – ещё более понятно почему.
4. Профильные: те что есть, и те, что должны бы быть
Законопроектом уже в который раз предлагается определить отраслевыми профильными общественными организациями (мнение которых предлагается учитывать в диалоге с органами местного самоуправления и формировании важных для перевозчика регуляторных ограничений и др.) организации, объединяющие не только перевозчиков-субъектов предпринимательской деятельности. К «профильным» предлагают отнести так же и организации, опирающиеся на членство наёмных работников, сотрудников и владельцев ИДС-бизнеса и других, не имеющих статуса и интересов перевозчика частных лиц, что очевидно несёт угрозы серьёзной деформации бизнес-пространства как для субъекта со статусом перевозчика, так и для его инвестора (а уж тем более для малого бизнеса инвестора-перевозчика, который для оказания услуг инвестирует свои небольшие средства в собственный автомобиль).
В то же время, не предлагается никаких элементов регулирования рынка перевозок на такси самими хозяйствующими субъектами-перевозчиками, не предлагаются эффективные нормы, призванные обеспечить прозрачность и ответственность таких субъектов перед потребителями услуг.
Ведь можно было бы, применив перспективную (и уже в некоторых отраслях соседних стран работающую) концепцию саморегулирования хозяйственной деятельности, предусмотреть необходимость и обязательность для украинского рынка такси саморегулируемых объединений хозяйствующих субъектов-перевозчиков, к компетенции которых логично было бы в таком случае отнести формирование стандартов качества, ценовой политики и обеспечение первичной защиты прав пассажиров такси, отобрав у ИДС-стуктур эти незаконно присвоенные и не вмещающиеся ни в хозяйственную, ни в правовую логику функции, и не навешивая таковые на органы местного самоуправления и региональные Управления по делам защиты прав потребителя, которым и без того забот хватает.
Вместе с тем, такая модель могла бы значительно облегчить и упростить диалог местных чиновников с субъектами рынка, ибо у такой саморегулируемой организации было бы необходимое для диалога с чиновником (причём, законно-полномочное) руководство, а так же законом установленные обязанности членов объединения выполнять решения такого руководства. Можно было бы предложить и эффективные для потребителя услуги механизмы обеспечения и защиты его прав. И что самое важное – такие принципы, заложенные в Закон, могли бы помочь вывести рынок перевозок на такси из тени и отстранить от «ручного управления» этим рынком коррумпированную часть «околотаксистского бизнеса» и чиновничьего аппарата.
Всего этого, увы, нет в законопроекте. Что в очередной раз свидетельствует о необходимости доработки его концепции.
5. Система стоянок такси
Системе стоянок такси в законопроекте посвящено немало новых норм. И всё в них написано верно, кроме одного, но очень значимого момента. Система стоянок такси, по мнению авторов законопроекта, должна быть создана органами местного самоуправления и функционировать без платы в местный бюджет со стороны перевозчиков.
Какими боками вылазят нам всем бесплатные права и услуги в нашем, никак не справящемся с коррупцией государстве, мы хорошо знаем. Увы, бесплатное, означает только официально отсутствующее бесплатное и оно же, только «кривое» и неофициально платное в чей-то карман. Такая «бесплатность» имеет и другое немаловажное последствие – невозможность предъявить претензии любому чиновнику по поводу отсутствия этого бесплатного: нет ущерба для бюджета – бездействие государственного служащего становится практически непробиваемым.
Не требует доказательств и то, что декларативная бумажная «бесплатность» системы стоянок такси не отменит фактическую «платность» и закрытость конкретных «хлебных мест», на которых и должна бы в первую очередь базироваться такая система стоянок. А значит, при декларативной «бесплатности» система стоянок окажется фантомом, который существует только формально, и которым невозможно воспользоваться…
Может перевозчикам на такси умеренная платность системы стоянок всё же оказалась бы целесообразнее? Ведь предприниматель, заплативший и не получивший обещанного, становится и напористым, и аргументированным одновременно. Его претензии, если они ещё и коллективно оформлены, местному чиновнику пришлось бы рассматривать и решать по сути. И при этом некоторым из них пришлось бы отказаться от строительства вот таких «диспетчерских будок» на хлебных местах. Не потому ли нам снова предлагают очередное «бесплатное», что хотят вывести чиновника из-под ответственности за отсутствие оного, и при этом сохранить поле деятельности для карманных «диспетчеризаторов» муниципальных территорий?
Так нужна ли перевозчикам такая «бесплатность» системы стоянок такси?
6. Таксометры
О таксометрах в законопроекте вспомнили. В предложениях есть нормы, обязывающие перевозчика установить таксометр и перед выездом на линию автомобиля проверить его работоспособность. Предлагается также введение штрафа в 1700 грн за эксплуатацию такси с неисправным таксометром.
Правда, выявлять неисправность видимо должны те же инспектора ГАТИ и, судя по всему, выявлять им придётся – на глаз. Насколько эффективной может стать такая норма для упорядочения определения стоимости проезда в такси, с одной стороны, и насколько проблемной она может быть ввиду неконкретности неисправностей при «цене вопроса» в 1700 грн – с другой, предлагаем каждому предпринимателю и водителю поразмыслить самостоятельно. Очень похоже на «отсутсвие других документов» у водителя на линии, не правда ли?
Вместе с тем, особо следует отметить отсутствие в проекте минимального перечня требований к самому таксометру или хотя бы ссылки на таковой. Даже метрологическая сертификация прибора, его обязательный функционал по определению стоимости конкретной поездки исходя из фактического расстояния и времени, его пломбировка – никакими требованиями закона не устанавливаются.
Нет в проекте и требований по корректности к эксплуатирующим таксометры и обеспечивающим поддержку такой эксплуатации субъектам и их наёмному персоналу. А ведь таковые требования необходимы, как в части обеспечения верного измерения расстояния поездки таксометром, эксплуатируемом в конкретном автомобиле, так и в части обеспечения вычисления её стоимости исходя из наперёд известных клиенту тарифных значений.
И естественно, просто необходимы были бы положения, устанавливающие ответственность за эксплуатацию таксометра с неверными или несоответствующими настройками, как необходима законом установленная ответственность сервисных центров и их персонала за сознательное введение в прибор неверных параметров настройки. Ведь следсвием бесконтрольности этих ключевых для корректной работы таксометра настроек есть лёгкость обмана и обсчёта пассажира такси, для чего может использоваться полностью исправный и прошедший метрологическую поверку таксометр. Увы, нет ничего подобного в проекте…
Также не предусмотрены в проекте какие-либо нормы, запрещающие использование при определении стоимости стоимости проезда в такси не логичных и не предусмотренных в предлагаемой законопроектом тарифной схеме такси параметров, таких, как применение, «минимальных проездов», «задержек по времени» и т.д. у которых, по большому счёту, только одна цель – недобросовестная конкуренция между «тарифо-устанавливающими структурами», вводящая в заблуждение потребителя услуги относительно соответствия заявленных тарифов и конечной стоимости поездки – с одной стороны, и приводящая к финансовым потерям перевозчика – с другой.
Как видим, большинство вопросов, связанных с корректной эксплуатацией и не нарушающими права потребителей настройками таксометров, этим законопроектом не решаются.
Вместе с тем, в законопроекте в отношении определения стоимости проезда в такси обнаруживаются очень странные и противоречащие интересам перевозчика (да и вообще логике хозяйственных отношений) положения. В частности одним из них, диспетчерской службе предоставляется право для определения стоимости проезда(?) применять собственную тарифную схему (?!) и собственное программное обеспечение (!!!)… Вот так просто у одного субъекта благодаря авторам законопроекта появляется право определять стоимость услуги, принадлежащей другому субъекту. Зачем тогда вообще таксометр в таком «такси», можно не спрашивать…
7. О соответсвии Закону «О рекламе» и других коллизиях
Некоторые положения законопроекта, действительно, откровенно удивляют. Например предлагается ограничение: «Автомобіль на замовлення не може бути обладнаний додатковим світловим та (або) рекламним обладнанням, та мати на елементах кузова нанесену текстову та (або) графічну інформацію». А просто легковой автомобиль, значит, может?
Оказывается, может, и не только простой, но вообще – любой может, в т.ч. и предназначенный для оказания услуг перевозки! Ведь право хозяйствующих субъектов-автовладельцев рекламировать свои, или (на основании соответствующих договоров) чужие товары и услуги на наружных поверхностях принадлежащих им автомобилей (что не может иметь места без нанесения текстовой или графической информации) регулируется не Законом «О автомобильном транспорте», а Законом Украины «О рекламе», в котором реклама на транспорте регулируется Статьёй 18. Процитируем:
- Розміщення реклами на транспорті погоджується лише з власниками об’єктів транспорту або уповноваженими ними органами (особами). При погодженні розміщення реклами на транспорті втручання у форму та зміст реклами забороняється.
- Розміщення реклами на транспорті повинно відповідати вимогам безпеки та правил дорожнього руху.
- За умови розміщення реклами на транспорті з дотриманням вимог безпеки і правил дорожнього руху забороняється вимагати від власників транспортних засобів отримання дозволів, погоджень, інших документів щодо розміщення реклами.
- Забороняється розміщення на транспортних засобах: – реклами, яка повторює чи імітує кольорографічні схеми спеціальних та оперативних транспортних засобів;…
Вот и всё ограничение. Можно было бы тут предложить дополнить запретом на использование на автомобилях «не такси» цветографических схем такси, или им подобных, и то же продублировать в Законе «Об автомобильном транспорте». Но запретить любую рекламу на неком подвиде транспортных средств только лишь автотранспортным законом – не только не обоснованно, но и сделать это, не меняя профильный Закон «О рекламе», невозможно, это значило бы просто создать лишнюю правовую коллизию. Надо заметить, что подобные правовые коллизии в транспортной нормативе уже есть, и не одна, а несколько. А предложенный законопроект вновь не содержит каких-либо предложений по их устранению. Здесь было бы как раз уместно согласовать Закон «Об автомобильном танспорте» с некоторыми другими Законами Украины, в частности, стоило бы установить соответсвие в части определения понятий «таксометр» и «регистратор расчётных операций» (профильный для учёта наличной выручки закон ставит между ними знак равенства, а транспортный закон – нет), в части перечня обязательных документов при проверке на линии (по линии ГАИ и по линии ГАТИ они оказываются разными), в части поддержания и контроля технического состояния транспортных средств (опять различия с нормативкой по линии ГАИ). Увы, ничего из перечисленного не сделано …
8. Защита прав потребителя и защита водителя такси
А нет ни того, ни другого в законопроекте.
Нормы, хоть как-то конкретизирующие обязанность перевозчика информировать клиента до принятия решения о пользовании услугой такси об условиях публичного договора перевозки, о хозяйствующем субъекте-перевозчике, о конкретном водителе автомобиля-такси, нормы, обязывающие предоставлять полную информацию о тарифной схеме, положения, защищающие потребителя от сознательного обсчёта или неверного измерения расстояния поездки – ничего такого в законопроекте нет.
Как впрочем, не предусмотрено никаких прав для водителя автомобиля такси, которые могли бы защитить его от незаконных действий неадекватного или намеренного совершить преступление клиента. Впрочем, это не удивительно. Такие вопросы, просто не были изначально включены в концепцию законопроекта. Ибо ни интересы потребителей, ни интересы водителей, ни, при детальном анализе, интересы перевозчиков, ни интересы государства и его бюджета, во всяком случае, в части легализации всего рынка легковых автомобильных перевозок и формирования соответствующих налоговых поступлений и отчислений в социальные фонды, в реализуемую таким законопроектом концепцию не входят.
Вот такая грустная получилась аналитика…
Анатолий Галазюк – Портал Таксопорт
комментарии и обсуждение в этой теме Таксопорт форума
Справка по предыдушим редакциям проектов изменений в Закон Украины «Об автомобильном транспорте»:
- Первая редакция подобной направленности была предложена на обсуждение Департаментом регуляторной политики Госкомпредпринимательства ещё в июне 2010 года. После неё имели место:
- редакция, представленная на Съезде таксистов Руководителем Госадминистрации на автомобильном транспорте Сергеем Доброхотом в сентябре 2010 года, по поводу которой на Таксопорте сломано немало копий;
- редакция, представленная заместителем Председателя Госкомпредпринимательства Сергеем Третьяковым в декабре 2010 года;
- редакция, к которой предлагались дополнения от ПСТУ в мае 2011 года.
Кроме того, в архиве имеется написанный автором Таксопорта альтернативный к одной из представленных выше редакций текст, который по состоянию на сентябрь прошлого года представлялся автору компромиссным, однако оказался практически не востребованным группой разработчиков, писавших последующую редакцию.
Вместе с тем, уместно в контексте обсуждения и сравнения проектов изменений украинского законодательства обратить внимание вдумчивого читателя на уже принятый Российский Закон, который предлагает решение таких же задач упорядочения рынка легковых автомобильных перевозок во многих аспектах значительно проще и эффективнеее, чем украинские проекты. Подробнее: Президент Медведев упорядочивает российское такси.
