В связи с удручающим положением дел на рынке легковых автомобильных перевозок Украины и тревожными инициативами в реформировании нормативно правовой основы деятельности этого рынка, неделю назад Таксопорт инициировал попытку разобраться в позиции ключевых для отрасли руководителей профсоюзов и общественных объединений из принимающих футбольный чемпионат Евро 2012 городов Украины. Высказать своё мнение и ответить на вопросы наших посетителей согласились лидеры ПСТУ: Василий Попик (г.Киев), Сергей Старцев (г.Харьков), Виктор Гула (г.Донецк), руководители ВОО «Укртакси» Леонид Бойко (г.Львов) и Саулюс Савицкас (г.Киев), а так же, Председатель АСПАУ Андрей Корчинский (г.Львов).
В связи с этой информацией в адрес администратора Таксопорта получено большое количество электронных писем и написано немалое количество сообщений в нескольких темах нашего форума. Многие из них содержат не только прямые вопросы конкретным лидерам, но и элементы анализа ситуации на рынке, прогнозы его перспектив в случае введения тех или иных форм регулирования и контроля. Анализируя написанное, мы в очередной раз убедились в том, что проблемы рынка серьёзны и позиция известных и имеющих влияние на ситуацию в отрасли личностей в преддверии нормативных изменений черезвычайно важна для рядовых перевозчиков из всех уголков нашей страны. Увы, обработать всю почту и всё, что написано нашими посетителями в личных сообщениях администратору, оказалось непростой задачей. В особенности, вопросы по конкретным положениям последнего законопроекта, который официально представил заместитель председателя Госкомпредпринимательства Сергей Третьяков на совещании 10-го декабря, сами по себе требуют нескольких дней. Однако, с учётом того, что центральные органы власти сейчас находятся в процессе перестройки и указанный законопроект пока не опубликован ни на сайте ликвидируемого Госкомпредпринимательства, ни на сайте находящегося в процессе реформирования Министерства Инфраструктуры, считаем возможным разделить вопросы и в первую очередь услышать точки зрения уважаемых руководителей на ключевые проблемы рынка, абстрагировавшись от конкретных положений конкретного проекта. Именно в такой плоскости на данном этапе мы обобщили вопросы, присланные нашими посетителями, и предлагаем на них ответить.
Часть 1.Что надо реформировать? Говоря о реформировании перевозок на такси в Украине, вопрос, вероятно, уместно ставить более широко: о реформировании всего рынка перевозок легковым автомобильным транспортом. Перевозки на такси (с посадкой в стандартно оборудованный автомобиль на любой стоянке такси, или по пути следования, или по заказу, но при идентичном определении стоимости услуги согласно предварительно известной пассажиру таксе и оплате в соответствии с показаниями легитимного таксометра, который верно измерил расстояние поездки) не доопределены в национальном законодательстве. В европейском понимании этого термина, в Украине такие перевозки просто не существуют. Используется наружная символика на автомобилях, задействованных для оказания услуг на основании устного, публичного договора между перевозчиком и потребителем услуги перевозки /далее в тексте – услуги публичных перевозок/ (либо, как вариант, между информационно-диспетчерской службой /далее — ИДС/ и потребителем), однако, даже она, как правило, далека от стандарта. Частично в автомобилях присутствуют таксометры, работоспособность и корректность настроек которых не контролируется никакой государственной инспекцией, а вот всего остального, увы…
Кроме того, у нас под «вывеской» такси широкое развитие получили услуги публичных перевозок автомобилями без таксометров и опознавателей такси, которые происходят на основании публичного предложения таких перевозок от имени ИДС.
Вопросы:
1.1. Согласны ли Вы с предложенной выше оценкой несоответствия термина «перевозки на такси» тем видам перевозок, которые реально имеют место на рынке? Возможно, Вы предложите к такой оценке дополнения или уточнения? Согласны ли Вы с необходимостью комплексного подхода к реформированию всех видов легковых автомобильных перевозок, а не только отдельного их подвида с опознавателем в виде шашечки?
1.2. Если Ваш ответ на предыдущий вопрос отрицательный, в чём, по Вашему мнению, ошибочность такой оценки? Часть 2.Роль ИДС на рынке. Нередко ИДС декларируют себя посредниками. При возникновении серьёзных претензий со стороны потребителей услуги перевозки, либо проверках контролирующих хозяйственную деятельность перевозчиков органов, именно такая оценка собственного вида деятельности становится главным аргументом в защите от претензий. Однако чаще ИДС занимают позицию генеральных подрядчиков. Ведь как раз такая позиция во взаимоотношениях с привлечёнными перевозчиками позволяет диктовать цены на перевозку, стандарты автомобилей, стандарты качества услуг и условия их предоставления. При этом ИДС фактически взяли на себя управление подавляющей частью рынка услуг публичных перевозок легковым автомобильным транспортом. Именно активные представители ИДС-бизнеса являются наиболее частыми инициаторами создания общественных организаций и профессиональных союзов сферы перевозок легковым автомобильным транспортом, а так же, соавторами и лоббистами тех или иных нормативных инициатив.
В то же время, последние проекты изменений в Закон «Об автомобильном транспорте», или вообще не предполагают введения каких-либо положений, регулирующих деятельность ИДС, или предлагают частичные, урезанные и неработоспособные нормы. В данном случае – речь о правах и обязанностях ИДС, их взаимоотношениях с перевозчиками и потребителями услуг перевозки, полномочиях по установлению стандартов качества и формированию ценовой политики в перевозках, ответственности перед потребителями, государством, партнёрами.
Вопросы:
2.1. Согласны ли Вы с предложенной выше оценкой роли ИДС и активных представителей бизнеса ИДС? Возможно, Вы предложите к такой оценке дополнения или уточнения?
2.2. Если Ваш ответ на предыдущий вопрос положительный, поддерживаете ли Вы необходимость, говоря о реформировании такси, решать проблему комплексно: не только по всем существующим подвидам перевозок пассажиров легковыми авто, но и по формированию нормативно правовой основы деятельности ИДС? В частности, речь идёт о законодательном установлении обязательных основ договорных отношений в треугольнике перевозчик-ИДС-потребитель, чётком определении прав, обязанностей и барьеров для незаконных действий для ИДС, причём, всё это — с учётом интересов потребителя услуги, легального перевозчика-налогоплательщика, и интересов государства?
2.3. Если Ваш ответ на тот же вопрос отрицательный – как Вы видите роль ИДС на рынке? И, в таком случае, какова, по Вашему мнению, роль активистов и лидеров общественных организаций и профессиональных объединений, в названии которых присутствует слово «такси», и которые де-факто являются владельцами ИДС-бизнеса? В частности, какова их роль в обсуждении законодательных инициатив по упорядочению рынка?
Часть 3.Виды перевозок пассажиров легковым автомобильным транспортом. Действующая редакция Закона Украины про автомобильный транспорт предусматривает два подвида перевозок легковым автомобильным транспортом – автомобилями такси (с внешней символикой и оплатой услуг согласно показаниям таксометра) и легковыми автомобилями «по заказу», которые предоставляются согласно предварительному письменному договору с оплатой услуг в соответствии с таким договором. В первом случае подтверждением факта оказания услуги должен служить расчётный документ, выданный от имени перевозчика (который может быть двух видов – фискальный кассовый чек, либо номерная расчётная квитанция в случае законного неприменения в автомобиле регистратора расчётных операций). Во втором – акт выполнения работ, подписанный обеими сторонами.
В то же время, на рынке перевозок массово присутствует третий, не определённый в действующем законе, вид услуг. Это перевозка пассажиров на основании публичного предложения от имени ИДС, притом, что саму перевозку выполняет привлечённый в качестве субподрядчика перевозчик без какого либо письменного договора с потребителем услуги. При этом стоимость проезда определяется в лучшем случае – средствами программно-аппаратного комплекса ИДС, а в худшем – «на глаз» водителя со ссылкой на показания одометра автомобиля. А уж если такой водитель добрался до клиента без посредника – пресловутая «договорённость» правит бал. Оставим пока в стороне моральную сторону «договорённости», в которой одна из сторон может не представлять себе объём услуги, а значит и не знает, о чём ей, собственно, договариваться. Важно другое: такой вид перевозок реально существует и является очевидным конкурентом для такси с таксометром и оплатой по таксе во всех трёх его источниках потенциального клиента – и с заказа, и по пути следования, и на стоянке. Ибо привлечённый на рынок через ИДС перевозчик оборудует автомобиль внешней символикой, указывающей на публичное предложение услуги, и легко соглашается на перевозку пассажира, как по пути следования, так и с любой стоянки-парковки без участия ИДС. Очевидно, что такой вид перевозок надо либо запрещать и желающих оказывать подобную услугу принуждать к формату такси, либо жёстко прописывать в законе для такого вида перевозок правила, аналогичные деятельности такси.
В то же время, такой вид перевозок ничем, кроме отсутствия таксометра в авто, не похож на перевозки по письменному договору.
В последних – источником пассажира есть предварительный письменный договор, а не устный заказ, поднятая рука, или парковка в людном месте. Более того, в таких услугах качество конкретной услуги, способ определения её стоимости, цена, форма оплаты и подтверждение факта выполнения договорных обязательств – не соответствует правилам для услуги публичной перевозки и не должно таковым соответствовать, ибо всё это определяется пунктами индивидуального письменного договора между перевозчиком и потребителем.
Поэтому, выглядело бы вполне логичным разделить в разные виды деятельности перевозки по письменному договору и перевозки по публичному договору. И уже в перевозках по публичному договору определять особенности услуг такси и услуг перевозки в соответствии с публичным предложением ИДС.
Однако как минимум два последних проекта изменений в Закон «Об автомобильном транспорте» не принимают во внимание изложенное выше и предлагают перевозки по письменному договору отнести к группе публичных, следовательно, регулировать теми же нормами, что и услуги такси.
Вопросы:
3.1. Согласны ли Вы с мнением, что упорядочение и нормативное регулирование рынка публичных перевозок, как автомобилями такси, так и автомобилями, работающими в услугах публичных перевозок под руководством ИДС, давно назрело, однако оно не должно ущемлять интересы перевозчиков, работающих без ИДС по прямым письменным договорам с потребителями услуг перевозки?
3.2. Если Вы с таким мнением не согласны, обоснуйте законность ограничения прав хозяйствующего субъекта, работающего со своими потребителями по письменным договорам, и предоставляющего ровно то количество, качество и цену услуг, которые устраивают конкретного заказчика, правилами, которые выглядит целесообразным предусмотреть для количества, качества и цены услуг, предлагаемых по публичному договору любому желающему.
Часть 4. Легальность рынка, как основа его законодательного регулирования. Если говорить о законодательном упорядочении и нормативном регулировании рынка публичных легковых автомобильных перевозок, то хотелось бы акцентировать внимание на том, что такое упорядочение и регулирование применимо только к легальному рынку. А легальность рынка подразумевает, что на таком рынке каждый субъект хозяйственной деятельности, каждый автомобиль и каждый работник, в полномочия которого входит приём наличной оплаты за проезд, должны бы однозначно определяться и быть подконтрольны.
Именно такую картину достаточной контролируемости мы наблюдаем в торговой деятельности, где в отношении каждой торговой точки легко устанавливается хозяйствующий субъект, его отношение к конкретному помещению и находящемуся в нём товару, однозначно идентифицируется продающий товар и принимающий за него оплату сотрудник (продавец или кассир). Как, впрочем, и принадлежность выручки в каждом магазине – на виду и всегда легко определима по информации фискальных чеков кассовых аппаратов или свидетельствам плательщика единого налога, которые доступны для обозрения не только проверяющим инстанциям, но и каждому клиенту-покупателю. Более того, ранее существовавший механизм проверок органами налогового контроля предусматривал внеплановые проверки с направлением инспекторов по конкретному адресу помещения субъекта хозяйственной деятельности, а со вступлением в силу положений Налогового кодекса к ним добавятся ещё и фактические проверки объектов без привязки к конкретному субъекту.
Напротив, в услугах публичных перевозок легковым автотранспортом описанная выше прозрачность и даже теоретическая подконтрольность отсутствует. В результате, за редкими исключениями, в автомобилях, перевозящих пассажиров за наличную оплату, которую принимает водитель из рук в руки, нет ни информации о субъекте хозяйственной деятельности, ни информации о водителе, ни расценок. Как правило, не выдаются клиентам соответствующие нормативным требованиям платёжные документы. Рейдовые проверки автомобилей хозяйствующих субъектов и частных лиц по признакам законности ведения хозяйственной деятельности с использованием этих автомобилей и труда их водителей не только не проводятся, но и на протяжении многих лет – вообще не предусмотрены. Новый Налоговый кодекс о таковых, как ни странно, также умалчивает.
В результате тенизация рынка публичных перевозок легковым автотранспортом и связанная с ней массовая неуплата налогов в бюджет стали глобальной проблемой. А добропорядочный налогоплательщик-перевозчик при этом полностью утратил конкурентоспособность. Ведь невозможно сколь-нибудь эффективно работать в окружении подавляющего большинства серых извозчиков, массово привлекаемых на рынок благодаря сомнительной рекламе «о приёме на работу с машинами» от недобропорядочных ИДС.
Что наиболее тревожно, такое привлечение в последнее время всё чаще происходит с использованием «крышующих» нелегальный извоз схем, выстраиваемых фиктивными АТП с использованием псевдо-аренды автомобилей и фиктивного трудоустройства водителей. Привлечённые в перевозки частные лица благодаря такой схеме легко прикрываются от вопросов инспекторов ГАИ и ГАТИ лицензионными карточками и фиктивными путевыми листами псевдо-АТП, или вообще какими-то «справочками» о том, что, дескать, лицензионная карточка где-то там и как-то там оформляется. А представителей других контрольных органов на дороге нет. При этом, такие псевдо-легализированные субъекты, не имея никаких обязательств перед бюджетом, перетягивают объёмы работ и обваливают цены на услуги добропорядочного налогоплательщика, который с ростом общей суммы обязательных налогов и сборов, вынужден либо уходить в тень, либо вообще уходить с рынка.
Соответственно, легальная часть рынка всё более сужается и вообще стремится к нулю, а серый способ оказания услуг распространяется на весь рынок.
Вопросы:
4.1. Согласны ли Вы с мнением, что упорядочение рынка нормами закона возможно только в его легальной части?
4.2. Какова Ваша оценка тенизации сегодняшнего рынка легковых автомобильных перевозок?
4.3. Считаете ли Вы ГАТИ достаточно эффективным и полномочным, чтобы справиться с проблемой тенизации рынка?
4.4. Если Ваш ответ на предыдущий вопрос отрицательный, участие каких ещё контролирующих органов, по Вашему мнению, необходимо для детенизации рынка легковых автомобильных перевозок? В какой форме такое участие могло бы быть эффективным? 4.5. Считаете ли Вы возможным принуждение фактических перевозчиков к легальной форме деятельности без регулярного и системного контроля на линии по основному признаку законности работы автомобиля, используемого для перевозок за наличную оплату – праву его водителя принимать наличные?
4.6. Если Ваш ответ на предыдущий вопрос отрицательный, могли бы Вы оценить возможные последствия попытки регулирования рынка введением неких обязательных разрешительных документов местного характера при продолжающемся игнорировании необходимости системного контроля над правом работы с наличной выручкой в каждом автомобиле, которым оказываются услуги публичных перевозок?
Часть 5. О лицензировании хозяйственной деятельности. С одной стороны лицензирование должно бы обеспечивать некий равнопреодолимый барьер входа на рынок перевозок, который должен был бы сразу отсеять частных лиц без предпринимательского статуса, и отсеять неисправные и несоответствующие минимальным требованиям автомобили. Должен был бы защитить потребителя от некачественной, непрозрачной и незаконной услуги, а добропорядочного хозяйствующего субъекта от непорядочного конкурента. И, что немаловажно, должен был бы гарантировать государству то, что лицензиат на 100-% подконтролен налоговым органам, уже хотя бы потому, что оформил лицензию. Но не отсеивает, не обеспечивает, не защищает и не гарантирует. Более того, благодаря имеющему мало общего с государственным подходом и официально бесплатному институту лицензионных карточек, наложенному на постсоветскую систему оформления и контроля путевых листов, лицензирование легковых автомобильных перевозок в его сегодняшнем виде во многих городах Украины превратилось в очевидную «крышующую» схему. Такая схема позволяет без всяких проблем «окарточить» и «опутёвить» любой легковой автомобиль, выставляя основным для проверки на линии не документальное подтверждение права оказания услуг за наличный расчёт конкретным хозяйствующим субъектом и конкретным автомобилем такого субъекта, а фиктивный путевой лист и лицензионную карточку. Более того, в последнее время вместо карточки стала годиться даже сомнительная справочка о том, что такая карточка когда-то будет выписана.
Вместе с тем, официальная власть заявила курс на дерегуляцию хозяйственной деятельности во всех сферах, не связанных со здоровьем и безопасностью граждан, что в сфере перевозок уже привело к отмене лицензирования перевозок обычных грузов (кроме опасных). С другой стороны, официальная власть декларирует стремление перекрывать все возможные схемы уклонения от уплаты налогов.
Вопросы:
5.1. Согласны ли Вы с оценкой неэффективности лицензирования легковых автомобильных перевозок в его существующей форме?
5.2. Поддерживаете ли Вы мнение о том, что именно схемы, построенные заинтересованными лицами на лицензионных карточках и путевых листах, являются серьёзным коррупционным фактором, мешающим трансформации рынка легковых автомобильных перевозок в легальную плоскость?
5.3. Считаете ли Вы, что такое лицензирование должно быть упразднено вообще, как неоправдавший себя регуляторный механизм? Либо оно должно быть доработано с учётом негативного опыта? Либо заменено другой законной формой регулирования хозяйственной деятельности?
И дополнительно к той же теме, ибо касается лицензионных условий:
5.4. Считаете ли Вы обоснованными то там, то здесь звучащие требования вернуть для самозанятых перевозчиков ежедневный передрейсовый осмотр механика и врача?
5.5. Считаете ли Вы такой осмотр результативным и обязательным для водителя легкового автомобиля в статусе наёмного работника?
5.6. Видите ли Вы разницу в степени самоконтроля физического лица самостоятельного хозяйствующего субъекта и физического лица наёмного работника?
Часть 6.Местная разрешительная система и саморегулирование, как возможная альтернатива лицензированию. В случае, если мнение о необходимости замены лицензирования легковых автомобильных перевозок местными разрешительными документами будет окончательно принято за основу при переформатировании транспортного законодательства, возможны несколько вариантов реализации такого регулирования на уровне административно-территориальной единицы. Возможно отнесение такого регулирования к компетенции органов местного самоуправления, либо к компетенции местных государственных администраций. Так же, здесь стоит вспомнить о Законе Украины «О разрешительной системе», который мог бы стать хорошей нормативно-правовой основой для местной разрешительной системы в легковых автомобильных перевозках, если таковые функции возложить на местные государственные администрации. Вместе с тем, стала активно обсуждаться и даже формулироваться в проектах изменений в Закон «Об автомобильном транспорте» концепция саморегулируемых организаций с передачей им части полномочий регулирующих и контролирующих органов.
Вопросы:
6.1. Если всё же регулирование легковых автомобильных перевозчиков отдадут на места, то кто более приемлем и менее коррупционно опасен для среднестатистического перевозчика: местный совет, или местная государственная администрация?
6.2. Стоит ли в таком случае применить к выдаче документов разрешительного характера для перевозчиков легковым автотранспортом давно существующий Закон «О разрешительной системе», или необходимо (как предлагают некоторые проекты) писать в транспортном законе отдельную главу?
6.3. Насколько уместна концепция саморегулирования, как субъектов хозяйственной деятельности, так и субъектов профессиональной деятельности применительно к рынку легковых автомобильных перевозок в его сегодняшнем состоянии? Здесь принимаем во внимание:
• профильный закон по саморегулируемым организациям отсутствует и перспективы его принятия туманны;
• статус большинства хозяйствующих субъектов рынка публичных легковых перевозок, по меньшей мере, вызывает сомнения;
• критерии отнесения субъекта к таким, кто имеет основания регулировать – не выработаны;
• критерии для субъектов профессиональной деятельности – не ясны.
Часть 7. Проблема ограничения предложения услуг публичных перевозок легковым автотранспортом в границах отдельной административно-территориальной единицы. Объективные предпосылки для введения такого ограничения в определённых случаях и в отдельных городах имеются. Ибо на ограниченной территории одного населённого пункта естественно ограничен и платёжеспособный спрос на рентабельную услугу перевозки. Здесь законным балансирующим механизмом могла бы стать некая равнопреодолимая планка качества услуг перевозок, предлагаемых хозяйствующими субъектами. И уж если такой механизм не справляется, только тогда может оказаться нужной лимитирующая или квотирующая норма.
Но при отсутствии, либо недейственности регуляторных и контрольных механизмов, оказывается абсолютно неограниченным предложение услуг не от имени хозяйствующих субъектов, а от частных лиц, которые заполняют неконтролируемый рынок, ибо легковых машин у частных лиц – хватает (в отличие от грузовиков и автобусов), а вот занятости, особенно в кризисные периоды – нет. При этом, очевидно, перекашивается баланс спроса и предложения, летит в тартарары рентабельность легкового перевозчика, теряет интерес к отрасли инвестор, что мелкий, что крупный, а выигрывает при этом только самый беспринципный посредник-ИДС, который легко превращает добропорядочное посредничество в лохотрон по выдаиванию чужой собственности.
Однако уместно ли сразу говорить о неком лимитировании либо квотировании? Тем более в масштабах всей страны, да ещё и с мощнейшим коррупционным фактором – конкурсными комитетами? А ведь именно такую норму предлагают нам вот уже в третьей подряд редакции проекта изменений в Закон об АТ. Может сначала надо восстановить регуляторные механизмы и наладить действенный контроль над соблюдением перевозчиками хозяйственного и налогового законодательства? Глядишь, в ¾ -х городов нашей страны перевозчиков на такси не хватать будет. Кого тогда квотировать?
Вопросы:
7.1. Ваше мнение о целесообразности всеобщего квотирования автомобилей такси и «по заказу» с изначальным введением конкурсов и конкурсных комитетов?
7.2. Видите ли Вы возможные механизмы такого квотирования в городах, принимающих Евро 2012 в свете существующих положений Хозяйственного кодекса, которые предусматривают возможность квотирования только по решению Кабинета министров и на основании норм соответствующего профильного закона?
7.3. Насколько реальной Вы оцениваете перспективу корректировки норм Хозяйственного кодекса с целью введения прямой нормой закона всеобщего квотирования публичных легковых автомобильных перевозок?
7.4. Допускаете ли Вы возможность принятия в транспортном законе норм, фактически ограничивающих количество автомобилей в легковых автомобильных перевозках, без корректировки основных принципов квотирования, изложенных в Хозяйственном кодексе?
Примечание: Эти вопросы направлены адресатам 21 декабря. В то же время, группа вопросов, которые касаются последней редакции законопроекта об изменениях в Закон «Об автомобильном транспорте», представленной 10-го декабря на совещании в Госкомпредпринимательства заместителем председателя Комитета Сергеем Третьяковым, находится в состоянии обработки. Она будет переслана адресатам и опубликована по завершении этой работы. Дополнено 09 января 2011: Ответы опубликованы >>>здесь<<<
Потрал Таксопорт
